La obra de Mario Francisco Valls y su proyección actual a través de su reciente publicación "Presupuestos Mínimos Ambientales"

La obra de Mario Francisco Valls y su proyección actual a través de su reciente publicación "Presupuestos Mínimos Ambientales"(*)

Por Dino Luis Bellorio Clabot

Con motivo de la reciente presentación de la nueva obra del reconocido jurista argentino Mario Francisco Valls, titulada "Presupuestos Mínimos Ambientales" (Astrea, Buenos Aires 2012), quedó patentizado el alto grado de interés que promueven los temas ambientales en esta parte del Mundo y el creciente involucramiento de la sociedad en el tratamiento de los mismos. En especial, el interés y las expectativas que generan los nuevos aportes de la doctrina y de los pensadores, en los diversos operadores jurídicos vinculados a la política y el derecho ambiental en la Argentina.-

1. Compromiso con la enseñanza y el conocimiento.-

La obra de Valls ha estado siempre cercana a muchos estudiosos en las aulas de las universidades argentinas y de otros países latinoamericanos, como muy cerca ha estado su propia persona, con sus conocimientos, al lado de abogados que ejercen su profesión.-

Magistrados de todos lo fueros, legisladores, administradores, y gobiernos, empresarios y organizaciones de la sociedad civil.-

Ha mostrado invariablemente su espíritu apasionado y consecuente en temas que hoy desvelan a nuestra sociedad; exhibiendo su compromiso permanente con el conocimiento y con los valores a los largo de los años. Decenas y decenas de docentes y de estudiantes que han pasado y pasan por las aulas, ha podido aprovechar sus enseñanzas en la Universidad de Buenos Aires, principalmente y en otras Altas Casas de estudios, del país y el extranjero.-

2. Extensión y reconocimiento de su obra.-

Su trabajo incansable y su obra, están plenamente reconocidos.-

También Valls ha sido y es un gran organizador. Organizó desde autoridades mineras de Provincias, Consejos federales, universidades -caso de la Universidad de La Pampa, en Argentina- hasta programas y planes de Estudios.-

Incorporó la Ecología y el derecho ambiental en los años noventa como materias de la Abogacía (se recuerda su valioso aporte en la Universidad de Belgrano). Dirigió proyectos de investigación; recibió premios y distinciones. Profesor Consulto de la Universidad de Buenos Aires; docente de la misma y en otras universidades públicas y privadas.-

Pudo volcar sus conocimientos y experiencia no sólo en la sistematización de políticas y normas, principios e instituciones del derecho, en la construcción de "novedoso" derecho ambiental, sino que fue capaz de trabajar eficazmente en la organización y la gestión, y en el desarrollo de los niveles de la trilogía básica sostenida por Guillermo Cano para estudiar y comprender nuestra materia, en los planos de la política, el derecho y administración de los recursos naturales y del ambiente.-

3. Aporte permanente a la ciencia del derecho.-

Destacamos su pensamiento y su aporte a la ciencia del derecho, que ahora da una muestra más con la publicación de su último libro titulado "Presupuestos mínimos ambientales".-

Aquí el autor expone "ese conjunto de leyes que llamaron de presupuestos mínimos de protección ambiental" y donde se explican las circunstancias de su sanción, correlaciona sus normas entre así y con el resto del sistema jurídico argentino y hace referencias al derecho comparado" (en sus "Palabras Previas"). Sin embargo, su aporte a nuestro derecho viene de muy lejos y con valor, desde hace muchos años. Su biografía un tanto remota, nos habla de muchos años atrás, quizá de su época de estudiante, en que publicara su primer libro vinculado al derecho agrario y que se usó en las universidades argentinas.-

4. Estudiando la realidad y siguiendo sus transformaciones.-

Valls trabajó hace 50 años, cuando no se hablaba de derecho de los recursos naturales y menos de derecho ambiental, en proyectos de códigos de procedimiento minero y de agua para las nuevas provincias argentinas.-

Proyectó el Código de Aguas del Uruguay y fue redactor del Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires. Publicó numerosos estudios sobre derecho y administración del agua en la región y colaboró activamente en la sistematización y presentación conjunta de la legislación de aguas en América Central, Caribe y México en 1975; y también en los países de América del Sur, cinco años después, en los compendios de la FAO.-

Alumnos y profesores de aquella época recuerdan las enseñanzas de su libro "Derecho de la Energía", escrito en 1977, donde adelantaba la importancia de esta rama jurídica, quizá una subdisciplina en la actual organización de la materia integradora "Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente" (plan de la UBA) aunque constitutiva de un eje central y núcleo fundamental de su programa de estudios. La problemática del régimen de los hidrocarburos y de las fuentes de energía natural, que tanta actualidad tienen en nuestros días, era analizada por Valls hace 35 años, con rigurosa observación de la realidad y con proyección de futuro. Había estudiado antes la cuestión agraria, del agua y de los alimentos. La cuestión petrolera, de la energía y las minas, (materias "primos" íntimamente emparentados), desvelaban a este preclaro jurista, que seguramente estaba pergeñando, esbozando y diseñando con ello, sus propios bosquejos vinculados a los nuevos principios y fundamentos del naciente derecho ambiental. Escribe entonces "Recursos naturales.-

Lineamientos de su régimen jurídico", con sus recordadas ediciones de 1994, y su "Derecho Ambiental", también en tres ediciones de 1994, publicadas en pocos meses, en aquel año trascendente de la Reforma de la Constitución de la Nación Argentina, que modernizó la misma y definió el texto constitucional, sobre cuya legitimidad plena no existía consenso. Como sabemos, entre otros cambios, introdujo los derechos de tercera y cuarta generación, normas para defensa de la democracia y la constitucionalidad, las características de los órganos de gobierno, y nuevos órganos de control.-

Valls afirmaba precisamente en el Prólogo a la tercera edición que "la Constitución que acaba de sancionarse establece explícitamente los principios que condicionan a todo el derecho ambiental argentino". Aclaraba que esta nueva edición "incorpora y comenta esos principios". No dejaba el autor, por todo ello, su tarea de seguir estudiando y proponiendo en las materias tradicionales y sectoriales que integran nuestra disciplina central y transversal. En 1980 ya había publicado su Código de Minería Comentado y ahora en 1994 su nueva edición, y luego el Texto Ordenado por el decreto 456/97 en CD, de libre consulta por internet.-

En marzo de 2000 vió la luz su "Jurisprudencia Ambiental-Legitimación" (Ugerman, Serie Textos Legales), obra sobre la que volveremos en particular.-

En julio de 2001 publica su "Manual de Derecho Ambiental" (Colección de Ciencias del Ambiente) por el que estudiaron cientos de alumnos de UBA y otras universidades. Refiere Mario Valls allí que " desde hace muchos años vengo ofreciendo a mis discípulos y colegas, apuntes, resúmenes, o epítomes de Derecho Ambiental que la rapidez de las transformaciones de esta rama del derecho me obliga a actualizar constantemente". "En un principio -sostiene- aparecieron en fotocopia, luego en ediciones del autor, finalmente en disco laser". Afirma que logró "compilar y digitalizar miles de normas para facilitar su consulta". Las dificultades que esto implica, derivadas del crecimiento exponencial de este complejo normativo ambiental, lo llevan a la conclusión de que "cada vez es más necesario consolidar los lineamientos de este derecho en un Manual que ofrezca un panorama global, pero conciso, del derecho ambiental”. Le preocupa, fundamentalmente, “interpretar la razón de ser y la finalidad de este complejo normativo". Brindará para ello sus explicaciones y comentarios a través de esta obra. Le preocupará - como siempre - aportar las notas necesarias para identificar las fuentes de la información, y las referencias que permitan al estudioso seguir investigando y acceder a la información que el texto cita.-

En la primera edición de su "Derecho Ambiental" de 1994, explica Valls con meridiana claridad, que "los problemas ambientales que aquejan a la opinión pública contemporánea buscan cauces jurídicos. Desde todos los ámbitos del derecho, la doctrina ensaya respuestas a problemas que parecían teóricos pero la realidad ha demostrado que son prácticos.-

Litigantes y abogados instan a la Justicia a dirimir conflictos en los que esos problemas se debaten. Las universidades incorporan el derecho ambiental a sus planes de enseñanza. Los cuerpos legislativos sancionan, una tras otra, normas ambientales. Las naciones del Mundo se reúnen repetidas veces para afrontar la amenaza global contra el planeta Tierra".-

Frente a este panorama y para coadyuvar al análisis del derecho ambiental, Valls ofrece inicialmente en esta obra del primer lustro de la última década del siglo pasado, un esbozo de los problemas ambientales que requieren respuestas jurídicas, exponiendo las que se estaban dando y adelantando algunas propuestas para mejorarlas. Denuncia seguidamente la falta de un encuadre jurídico sistemático del derecho ambiental, habida cuenta de lo que el llama las "cambiantes y complejas fuentes de este derecho". Su libro trata finalmente las instituciones más características del derecho ambiental. En la segunda edición del mismo (1994), el autor se propone seguir las anunciadas transformaciones desde muy cerca, agregando para ello referencias a las recomendaciones y convenios aprobados en Río de Janeiro en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, a los recientes acuerdos internacionales, leyes y proyectos que “han dejado de ser novedad para convertirse en rutina, y a las decisiones de los jueces que denotan su preocupación por acompañar la orientación hacia lo ambiental, que experimentan la comunidad y sus instituciones" (textual).-

5. Los "presupuestos mínimos ambientales" y la eficacia del derecho ambiental.-

Cuánto tiempo ha pasado desde aquella época de los primeros compromisos de la comunidad mundial toda, desde esa Cumbre del 92 en Río y desde aún más atrás, desde Estocolmo 1972!.-

Ahora a las puertas de Rio + 20. Y ahora con un derecho ambiental más conocido aunque no todavía consolidado. Con graves problemas ambientales, que no han cedido y aún se han agravado. Y con Maestros del derecho como Valls, todavía más preocupados aún, presentando una obra esclarecedora sobre todo lo que los legisladores, los administradores, los jueces y la doctrina jusambientalista elaboraron en los últimos 18 años en la Argentina.-

Su libro " Presupuestos mínimos ambientales " que ahora queda presentado en sociedad, nunca más oportuno para revitalizar nuestras creencias en el derecho ambiental, en lo que deben ser políticas públicas ambientales, para una sociedad más justa y equilibrada, comprometidas en garantizar el desarrollo humano que proclama el artículo 41 de la Constitución Nacional.-

Nunca más oportuno en momentos en que se reclama por un derecho ambiental eficaz, que adecue las normativas actuales a las reales necesidades de la sociedad y asegure su cumplimiento, verdadero "Talón de Aquiles" de nuestra disciplina y de cierta característica de los tiempos que corren. A las puertas de Río + 20 resulta necesario una nueva comprensión de los problemas humanos, de los temas de la economía, el ambiente y del desarrollo sustentable, los recursos naturales y las tecnologías, la innovación y las nuevas esperanzas para la vida, la pobreza y la inclusión social, y de ello no se puede sustraer el mundo del derecho. Interpretar y mejorar nuestras normas ambientales requiere un serio compromiso de todos los operadores jurídicos y de la sociedad. La doctrina jusambientalista argentina e ibero latinoamericana se destaca justamente por sus crecientes aportaciones, reconocidas por nuestros pares de diversas latitudes mundiales, de nuestro mundo conocido. Mario Francisco Valls es, sin duda, pilar de esa obra con reconocimiento. Sus libros, su doctrina, su vida académica, su actuación como profesor en los diversos niveles, sus enseñanzas, sus investigaciones, su proyección profesional y su contribución al diseño y aplicación del derecho ambiental a programas y planes de estudios en las universidades argentinas y de otros países. Lo confirman en la indiscutible alta ponderación de sus méritos académicos y profesionales, que se le reconoce.-

6. Hacia un cambio de modelo para el desarrollo sostenible.-

Frente a los graves que aquejan a la humanidad, las llamadas mega tendencias globales que han sido identificadas por los estudiosos de nuestros temas, explica el Doctor Ricardo Lorenzetti en su discurso sobre "Los desafíos ambientales del Siglo XXI" en la Feria del Libro 2012, que hay que pensar en un cambio de modelo cultural, económico y social que impulse un desarrollo sostenible. Sostiene que es posible proponer otro modelo que tenga en cuenta la noción de bien común; recordando que desde la Revolución Industrial el modelo dominante promueve los intereses individuales por sobre los comunes.-

Sin identificar ningún país, denuncia a los gobiernos que adhieren al "ambientalismo declarativo" que proclama la importancia de los derechos ambientales, pero después "dan concesiones mineras sin controles".-

Advirtiendo también, en sintonía con las enseñanzas del Maestro Mario Valls, que se registran posturas extremas que defienden el desarrollo y plantean falsas opciones.-

El Presidente de la Corte expresaba también "la necesidad de exponer los problemas de la tierra entre todos y no trabajar sólo en torno a los conflictos sino también en las búsquedas de sus soluciones". "Habrá que mejorar los niveles de información, la existencia de organismos que controlen, acrecentar la participación social en la toma de decisiones y planificar un sistema por el cual los costos ambientales sean solventados en forma equitativa. Si toda actividad genera costos ambientales, históricamente ellos habían recaído sobre la sociedad. Esto ya no es así", afirma Lorenzetti: "ahora el que contamina paga". Y remata: "esto es una idea que está en nuestra legislación y que debemos implementar".-

Precisamente, la idea de mejora y de cumplimiento que tanto preocupa a Mario Valls. Que tanto nos preocupa a todos. La escasez de los recursos naturales y las grandes batallas que se darán en el futuro en torno a ellos son "otras de las advertencias de nuestros días", afirma el alto magistrado. Y cuando hay escasez hay conflictos. "Sabemos que habrá, que hay, graves conflictos por el agua, habrá sectores que no puedan pagar lo que se cobre por ella".-

Ya hay lugares del mundo donde lisa y llanamente no hay agua.-

El progreso de derecho ambiental y su implementación eficaz, pueden darnos parte importante de las soluciones buscadas. Que no podrán ser efectivas sin el aporte de todo el conocimiento humano y la integración de los saberes.-

Mientras tanto, y para el caso de nuestro país, los jueces deben atender los conflictos ambientales, cada vez más crecientes, algunos de gran repercusión, en especial aquellos que se dilucidan en la Corte, tal vez sobrecargada de causas ambientales; y buscando soluciones. Fuera de la archiconocida del Riachuelo, el llamado "Caso Mendoza", existen otras numerosas causas en que se ha requerido la intervención de la Corte.-

Recientemente -abril de 2012- el Alto Tribunal pidió a los Gobiernos nacional y de la provincia de San Juan, informes ambientales sobre el proyecto minero Pascua-Lama, que se realiza conjuntamente en esa provincia y Chile y que fuera "denunciado" por posible contaminación. Los jueces solicitaron al Gobierno de San Juan que en un plazo de 20 días, enviara copia del expediente por el cual autorizaba a la empresa Barrick Gold a iniciar las exploraciones, junto con el informe de impacto ambiental.-

Respecto del Gobierno nacional, la Corte señaló que- en igual plazo- debería informar si poseía estudios de impacto ambiental fijados en un Protocolo firmado por la Argentina y Chile por este proyecto minero, así como también "si ambos países intercambiaron información sobre negocios del sector". El caso llegó a la Corte a partir de una demanda para determinar si la canadiense Barrick Gold produce contaminación, con gran repercusión periodística.-

7. Jurisprudencia ambiental.-

La obra de Valls "Jurisprudencia Ambiental" aparece en 2000.-

Traemos a colación su dedicatoria de hoy, en abril de 2012: "esta cosa vieja que usé para demostrar que los jueces no dudaban de la legitimación popular". Y no se equivocaba este Maestro, como efectivamente lo probaba con este libro y con sus estudios y reflexiones posteriores, con sus experiencias profesionales. Valls, como todo jurista notable se adelantaba a su tiempo. El ha marcado permanentemente la necesidad de sistematizar las fuentes de conocimiento del derecho y la información ambiental para promover el progreso del derecho ambiental.-

Afirma en esa recordada obra que "los poderes públicos se apresuran a reglamentar, restringir y en ocasiones, a prohibir actividades susceptibles de perjudicar al ambiente y, por otro lado, a estimular actividades que lo benefician. "La norma jurídico ambiental impone una conciliación entre los distintos intereses ambientales: cuando los considera incompatibles lauda entre ellos, los organiza y compone. Cumple la función republicana de dirimir confrontaciones de distintos intereses humanos. Hay entonces un marco jurídico ambiental heterogéneo, extenso, disperso, cambiante, con normas contradictorias, reiterativas". Las transformaciones jurídicas ambientales y la proliferación normativa y regulatoria, tienden a crear un caos normativo (ya nos advertía Valls) que "los jueces en cada caso, tienen que conjurar". El crecimiento normativo es más complejo aún, teniendo en cuenta la incorporación de normas jurídicas internacionales por medio de la ratificación de tratados. "La norma jurídica ambiental, por ello, no siempre resuelve (o lo hace mal) todas las cuestiones de derecho. Pero el juez debe siempre resolver todo reclamo que se le plantee".-

Valls revaloriza y destaca la importancia de la opinión de los jueces.-

Saber de antemano cómo han decidido anteriormente en casos similares, "ayuda a ajustar mejor las expectativas y pretensiones de las partes”.-

Ilustrar a las mismas sobre la opinión de los jueces, ayuda a evitar juicios innecesarios"; y remata: " la interpretación de la norma jurídica que hacen los jueces, tiende a aceptarse e inspira a la doctrina y a los legisladores". Y en lo específico, "Sistematizar y difundir la información relativa a la jurisprudencia ambiental, promueve una espontánea homogeneización y el progreso del derecho ambiental ", en lo que insiste el autor.-

Sentencia ésta rigurosamente cierta, por cierto. Valls alude aquí al fallo preliminar de fines del siglo 19 contra los saladeros que seguían operando en la Ciudad de Buenos Aires; y a las oportunidades que ha tenido la Corte de pronunciarse en diversas cuestiones relativas al ambiente. Que ahora son realmente muchas. Sin embargo, destaquemos que Valls esto lo escribe y lo publica en el año 2000. Faltaba todavía un tiempo para el "caso Mendoza".-

En ese año era ya abundante la jurisprudencia de las cámaras federales y nacionales, y de los tribunales de provincias. Valls inicia así su serie de Jurisprudencia Ambiental, con un ordenamiento de fallos sobre el primer interrogante que se debe plantear el litigante ambiental: Quién puede accionar y contra quién? Resalta el autor -que investiga aquí con Mariana Valls y Alejandro Rossi-. Rescata el aporte de la tarea de investigación, del trabajo de los investigadores; y espera continuar con otros títulos.-

Esta obra contiene un ordenamiento "por orden alfabético", explicado y comentado, de sumarios de fallos ambientales en materia de legitimación, en su mayoría de tribunales de provincia.-

Se apreciará en ellos -dice Valls- "el modo en que se invocó la legitimación y el modo en que fue aceptada por los jueces", remata, en una cuestión verdaderamente crucial para hacer efectivos los derechos del ambiente.-

En esa obra el autor transcribe a texto completo una selección cuidada de dichos fallos.-

En su nuevo libro "Presupuestos Mínimos Ambientales", Valls se ocupa detenidamente en el análisis del tema de la "Competencia Judicial", al tratar el artículo 7º de la Ley General del Ambiente 25.675.-

8. Identificación de los grandes problemas ambientales.-

Mario Valls se ha esforzado invariablemente en sus libros por señalar los grandes problemas ambientales, consciente de la necesidad de su identificación; aquellos que son comunes a toda la humanidad y los problemas ambientales de la Argentina; además, el agravamiento de problemas ambientales en países en desarrollo. La disminución de la capa de ozono, el cambio climático, la acumulación de residuos, la extinción acelerada de especies vivas, y sus recomendaciones globales entre los primeros. La contaminación del Riachuelo " que agita a nuestra comunidad desde hace más de un siglo, y de los demás ríos y arroyos que rodean a Buenos Aires y a Rosario, ahora extendida a los ríos Paraná y de la Plata, amenazando la salud, perjudicando todas las actividades del hombre y aumentando el costo y los riesgos de la potabilización y distribución del agua, y la contaminación de los lagos, entre los segundos. Finalmente, se ocupa del agravamiento de los problemas en los países en desarrollo, destacando la vigencia del Principio 6 de la Declaración de Río, que recomienda "dar especial prioridad a la situación y las necesidades especiales" de tales países, "en particular los países menos adelantados y los más vulnerables desde el punto de vista ambiental "; diagnóstico que coincide con temas esenciales para ser tratados en la Conferencia de las Naciones Unidas denominada Río +20 (junio, 2012).-

Toda la obra de Valls va en esa dirección, donde hoy se reconoce explícitamente la existencia de esos problemas por las organizaciones y vastos sectores de la sociedad, aunque con resultados poco alentadores todavía.-

9. La implementación de la normativa ambiental.-

Del análisis y seguimiento que la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) viene realizando en la Argentina en materia de indicadores, se concluye que "el contexto de implementación de la normativa ambiental en el país es débil, pero que no obstante ello, en el último año han existido avances en casos concretos que convergen en características comunes". Esas nuevas condiciones se deben a una demanda social fuerte en relación a un tema ambiental puntual, a cierto nivel de repercusión en la prensa y en la opinión pública en general, y al involucramiento de algunos organismos y actores estatales comprometidos en abordar estos temas. Ello surge del Informe Ambiental Anual 2012, presentado por esa Fundación recientemente.-

Además, se señala la necesidad de "continuar trabajando por la plena implementación de la normativa ambiental", anhelo que también coincide con los criterios reiteradamente expuestos desde amplios sectores de la comunidad y desde las cátedras de la Universidad. El acceso a la información y la participación ciudadana en temas sustentables son claves para la toma de decisiones para un futuro deseado. "Se necesita contar con mejor información sistematizada y organizada para poder participar en las decisiones".-

10. La información ambiental y la participación del ciudadano.-

Precisamente, el derecho a la información ambiental y la participación del ciudadano constituyen capítulos importantes de los libros de Valls, quien ya había insistido, en otros tiempos, de modo concluyente, en que "el derecho al ambiente implica también el derecho a acceder a la información necesaria para protegerlo y protegerse contra riesgos, daños y perjuicios ambientales". No teníamos todavía en esas épocas, la Ley General del Ambiente ni la Ley de Libre Acceso a la Información Publica Ambiental en poder del Estado, que ahora el autor explica en su nueva obra. La Participación del Ciudadano la fundamenta Valls en que "es bueno y necesario que el individuo administre su propio ambiente y concierte con sus semejantes el ordenamiento y la administración de lo que comparte". Aclara Valls que "la participación debe encuadrar en normas jurídicas y principios republicanos para evitar que la presión de los que más agiten prevalezca sobre el interés de los más serenos". El autor nos recuerda también el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 de la CNUMAD que estableció que "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda. En el plano nacional toda persona deberá tener la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a disposición de todos. La audiencia pública previa a la toma de decisiones de repercusión ambiental constituye una aplicación muy difundida de este principio". Valls desarrolla extensamente estos conceptos en su nuevo libro, al analizar el art 19 de Ley General del Ambiente (Participación Ciudadana).-

11. Las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental.-

Como lo recuerda el autor, con la reforma Constitucional de 1994, el artículo 41 facultó al Congreso para dictar leyes que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental y a las legislaturas locales para complementarlas. No repetiremos acá las "Palabras Previas" de su última obra. Sólo mencionaremos que el Congreso tardó unos ocho años para dar su primera ley en 2002. Recalca que "si bien las leyes dictadas no proveen un ordenamiento de la legislación ambiental federal ni de sus principios generales, son las normas ambientales que más se aplican".-

Como lo veníamos señalando desde hace mucho tiempo, existe además una gran dispersión de normas ambientales. Aclara Valls que, "fuera de las nueve leyes de presupuestos mínimos que hasta hoy tenemos, las demás normas rectoras del ambiente, se encuentran precisamente diseminadas en todo el sistema jurídico argentino". El libro explica estas leyes, aquí comentadas, anotadas y concordadas (les agrega la ley 24.051 de "Residuos Peligrosos", de 1992, que califica como "complemento inseparable de todo el sistema normativo de residuos"), describe las circunstancias de su sanción, y como queda dicho, correlaciona sus normas entre sí y con el resto del sistema jurídico argentino y las leyes de otros países. Está lleno de referencias vinculadas a fallos, doctrinas, leyes, resoluciones, reglamentos, conferencias y convenciones, a notas diversas de documentos y textos emitidos por organismos nacionales e internacionales. Insiste Valls (como lo hace siempre a través de toda su obra) en mostrar el valor de tales referencias que "ayuden al estudioso a seguir investigando y acceder a la que cita el texto". Valls está abierto en la búsqueda de la mejor opinión e interpretación, a provocar otras opiniones. Como lo había dicho en su Manual, al que presentaba "con explicaciones y comentarios que ayuden a interpretar la razón de ser y la finalidad de este complejo normativo".-

En su "Derecho Ambiental" de 1994 el autor destacaba las numerosas notas que transcriben citas bibliográficas y jurisprudenciales, que tienen por finalidad orientar al lector "hacia otras opiniones y otros enfoques y facilitarle la profundización de determinados temas", logrando así contribuir a la enorme tarea "de delinear el perfil definitivo del derecho ambiental", agradeciendo con la humildad y sabiduría del Maestro, "toda sugerencia que contribuya a la claridad" de su propuesta "o a enmendar algún error que se hubiere deslizado" (de la Presentación de la Tercera Edición).-

13. La utilidad pretendida del nuevo libro por el autor.-

Como se ha dicho en la presentación editorial de "Presupuestos Mínimos Ambientales", "esas leyes contienen los presupuestos mínimos de protección que invocan, pero también contienen normas que no lo son. Unas dictadas dentro de las atribuciones del Congreso y otras podrían no serlo". La obra señala "las que podrían no serlo y lo que han resuelto los jueces cuando se las cuestionó". Y nuevamente el autor indica la utilidad pretendida de su libro: "está destinado a quienes quieran conocer y usar estas leyes y les servirá de base y referencia para sus estudios". Invariable aporte de un jurista a lo largo de 60 años. A él le interesa el progreso de la ciencia jurídica, la valorización y aplicación del derecho ambiental.-

Las leyes incluidas en este trabajo, fuera de la mencionada Ley de Residuos Peligrosos, son: la Ley 25.675 General del Ambiente; la Ley 25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios; la Ley 25.670 de Gestión y Eliminación de los PCBs; la Ley 25.688 de Gestión Ambiental de Aguas; la Ley 25.831 de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental en Poder del Estado; la Ley 25.916 de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios; la Ley 26.331 de Protección Ambiental de los Bosques Nativos; la Ley 26.562 de Actividades de Quema en Todo el Territorio Nacional; y la Ley 26.639 de Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial.-

14. La tradición jurídica y la apertura a los cambios.-

La notable versación jurídica de Mario Valls le ha permitido continuar con sus aportes; sus conocimientos y experiencia mostradas en todas sus obras, le confieren la autoridad requerida para ilustrara estudiosos, abogados y jueces que seguramente aprovecharán de los mismos. Nos hemos enriquecido al lado de Mario Valls y ésta es otra entrega que él nos da con su natural frescura y sinceridad académica.-

Auguramos a esta obra el éxito deseado. Es Mario Valls un hombre que escribe con compromiso, que no se limita a meras descripciones de las normas en análisis.-

Valls es portador de las mejores tradiciones jurídicas, pero también sabe de cambios y transformaciones, en algunos casos muy profundos, como los de la sociedad de nuestros días. Reconoce del valor de la investigación y de la innovación en el campo de la realidad y de los saberes. Por ello trabaja en ideas superadoras, que puedan aportar nuevos criterios y pautas, que sirvan a los hombres de derecho para mejorar la institucionalidad ambiental, realizar la Justicia, y en definitiva, afianzar las condiciones para hacer posible el pleno desarrollo humano.-

Resulta muy útil la "Parte Introductoria" de este libro, que nos proyecta a las dos Partes en que se divide la obra, esquema por cierto muy lúcido y sencillo.-

15. Organización de su nueva obra. El andamiaje jurídico ambiental en análisis. La Ley General del Ambiente.-

La "Parte Primera" corresponde a la " Ley General del Ambiente 25.675", donde se desarrollan y profundizan ordenadamente, con las características apuntadas, cada uno de los 35 artículos de la norma, y se glosan sus 2 Anexos (Acta Constitutiva del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), de agosto de 1990; y el Pacto Federal Ambiental, de julio de 1993). La "Parte Segunda", llamada "Régimen de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental" comienza con la Ley 24.051 y prosigue con las restantes ocho leyes vigentes que participan de esa denominación, desde la Ley de Residuos Industriales hasta la ley de Preservación de los Glaciares, la última sancionada, de estas características, promulgada en octubre de 2010.-

Conocer el origen y la gestación de la ley 25.675 pareciera muy útil para ayudar a explicar las paradojas y los llamados "gestos de prudencia" que la ley muestra, afirma el autor. Se recuerdan los proyectos del diputado Oscar Blanco en 1992 (Código Ambiental) y el del diputado Elías (Régimen Básico para una política ambiental nacional) y en la misma época, los proyectos de los senadores Solari Irigoyen y el de Libardo Sánchez. Proyectos no faltaron, pero no hubo ni Código ni leyes.-

Valls cree que "el sector industrial temía el cambio y los legisladores dudaban". Luego de la Reforma Constitucional del 94, y pese al artículo 41, el Congreso tardó 8 años en dictar la primera ley de presupuestos mínimos de protección ambiental. Empero, debemos considerar que hubo instituciones vinculadas al sector empresario, que hicieron sus aportes e inclusive prepararon anteproyectos para una ley básica ambiental; y lo propio hizo la Federación Argentina del Colegio de Abogados (FACA). Considerando estos antecedentes, en Diputados se elaboró en 1998 un proyecto que fue presentado como "Régimen de Protección Ambiental " y publicado como "Ley General del Ambiente"; se reiteró en marzo de 2000. Posteriormente fue aconsejada su sanción con modificaciones, y con amplio consenso el proyecto fue aprobado en noviembre de 2002. Como vemos "el proceso de decisión legislativa duró 10 años" y pareciera que no se trata rigurosamente de una "ley general del ambiente" pues "si bien provee una miscelánea de normas protectoras del ambiente, algunas de fondo y otras de presupuestos mínimos -y por lo tanto uniformes para todo el país-" no proveería "un régimen integral para el ambiente, ni un ordenamiento de la legislación ambiental federal ni tampoco ordena sus principios generales, introduciendo enfoques puntuales sobre temas que se consideraban insuficientemente normados y lineamientos generales para la aplicación de distintas instituciones”. También se arguyó el rechazo de la competencia nacional para sancionar un Código Ambiental y la posición de Guillermo Cano en cuanto a que "en la Argentina el dominio público eminente de los recursos naturales pertenece a las provincias, y con él, el poder de legislarlo y administrarlo y el ejercer el poder de policía cuando su propiedad o el derecho de usarlos, ha sido atribuido a particulares". Finalmente, la ley adoptó la estrategia de fijar objetivos a la política ambiental nacional e imponer definiciones en materia de derecho ambiental, mediante la sanción de algunos de los presupuestos mínimos que autoriza el art. 41 CN y reforman el Código Civil. Valls, con sentido práctico y común, dice que "la ley 25.675 fue oportuna y necesaria"; y es evidente que los diversos operadores jurídicos, litigantes y jueces, la han recibido como "una luz en el camino oscuro y sinuoso de la justicia ambiental". La invocan constantemente y tratan de interpretarla. Valiosa experiencia para ir elaborando de a poco, según Valls, el "Código Ambiental Nacional" que nuestro país requiere.-

Recalca Valls, a continuación, que el nuevo libro apunta a proveer, en tal sentido, "un sistema de información que vincule la ley al resto del sistema jurídico".-

No se trata aquí de realizar una exégesis de cada uno de los aspectos legales e institucionales tratados en esta obra "Presupuestos Mínimos Ambientales", si de aportar al debate de ideas y a una colaboración constructiva del derecho ambiental se trate; tampoco es nuestro objetivo ahora desmenuzar el contenido y la crítica de cada una de las leyes analizadas. No es tiempo, y el libro recién está aparecido. Habrá que "masticarlo" y ver su aplicación en cada caso concreto. Pero es un imperativo reconocer ya el valioso análisis de casi todo el andamiaje jurídico ambiental que Mario Valls aquí concreta, con el respaldo de toda su obra y su proyección constante hacia nuevos aportes plenos de lucidez en la búsqueda de soluciones.-

16. Referencias sobre el Régimen de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. "Leyes especiales comentadas.-

La "Parte Segunda" de la obra, llamada "Régimen de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental" -como se anticipara- se inicia con la Ley 24.051, sobre cuya inclusión en esta Parte, juzga necesaria Valls como "complemento inseparable en materia de residuos", según se adelantara ut supra.-

Como es lógico, sigue el desarrollo de la ley 25.612 (Residuos Industriales), considerando siempre un punto prácticamente común a todos sus análisis normativos: el "origen y características" de cada ley; así también, "la jerarquía dentro de las leyes ambientales federales", alcances, criterios empleados, características e items propios de cada ordenamiento.-

Luego es el turno de la ley de Gestión y Eliminación de los PCB (25.670); de la ley de Gestión Ambiental de Aguas (25.688); de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (25.831); de Gestión de Residuos Domiciliarios (25.916); de Boques Nativos (26.331); de Actividades de Quema (26.562) y de Preservación de los Glaciares (26.639).-

A cada desarrollo de las normas, se agrega en cada caso, su texto legal.-

Digamos, a modo de comentarios específicos reveladores de intrincadas problemáticas legales que envuelven a estas normas, que en el caso de los residuos "peligrosos" y los llamados "industriales", el objetivo del proyecto de ley 25.612 aprobado por el Congreso había sido abrogar la ley 24.051. Empero el veto parcial de la ley nueva trajo como consecuencia "el mantener la vigencia del régimen penal establecido en la ley 24.051, aunque nada se observó respecto del resto de la ley. Al suprimirse el artículo abrogador, quedaba vigente la norma que abrogaba". La observación del Poder Ejecutivo "determinó que se considerara que coexisten las dos leyes, una de presupuestos mínimos y otra de policía federal para residuos. La autoridad nacional de aplicación entendió que el veto mantiene la vigencia de toda la ley 24.051 y la sigue aplicando en el orden nacional". Como se advierte y lo señala Mario Valls, la coexistencia complica su aplicación, aunque no queda otra alternativa que afrontarla mientras no se modifique el sistema.-

El loable propósito de la ley 25.612 de dar homogeneidad a la gestión de los residuos que generan un mayor riesgo ambiental, no parece haberse logrado al día de hoy; y tampoco fue reglamentada en el orden nacional. Se espera entonces una norma superadora, y "cuando se la sancione podría ampliarse su contenido a la totalidad de los residuos, homogeneizar su nomenclatura y eventualmente incorporarse a un código o ley general del ambiente", según propone Valls.-

Para la Ley de PCB (octubre de 2002) podemos destacar que prevalecen sobre ella y se utilizarán para su interpretación y aplicación, las disposiciones de la ley 25.675 (ley subsidiaria de la legislación específica sobre la materia).-

En cuanto a la Ley de Gestión Ambiental de Aguas (noviembre, 2002) señálese que inmediatamente a su sanción, autoridades hídricas de las provincias, reunidas en Buenos Aires, solicitaron el veto presidencial por "considerarla inconstitucional". Para ellos "la ley excedía la competencia delegada en el art. 41 de la CN y avanzaría en aspectos ajenos a la protección ambiental normando materia que excede cualquier concepto de presupuestos mínimos"; que la norma "avanza en aspectos no delegados a Nación y reservados a las jurisdicciones locales, como es la gestión de los recursos naturales, el desarrollo de instituciones locales y la planificación, uso y gestión del agua". Sin embargo, el veto no se produjo. La Corte rechazó el pedido de inconstitucionalidad (del Departamento de Irrigación de Mendoza, en demanda originaria) por considerar "que el agravio alegado aparecía desprovisto de la concreción e inmediación necesarias, al propio tiempo que el contenido de la demanda se dirigía a obtener la derogación erga omnes de la ley".-

Esta ley es de "policía federal del agua"; no fue expresamente reglamentada aunque muchos reglamentos la invocan, aclara el autor; la citan algunos fallos, y en el COFEMA se estudia la conveniencia de su reforma o abrogación. Según Valls la ley pretende cumplir con el mandato constitucional del artículo 41; lo que "se discute es si lo logra, y si el Congreso nacional tuvo la facultad de dictarla".-

La ley 25.831 (libre acceso a la información pública), de enero de 2004, complementa el sistema vigente (art. 41 CN, y ley 25.675), normando la obligación de las autoridades de proveer información ambiental. Compete a cada una de las provincias reglamentar el ejercicio del derecho constitucional de acceder a este tipo de información, "como reglamenta el cumplimiento de los deberes de sus autoridades frente a las personas y el ejercicio de los demás derechos de fuente constitucional." Los presupuestos mínimos para la gestión de residuos domiciliarios (ley 25.916, agosto 2004), también se hicieron esperar casi una década para un texto definitivo; hubo varios proyectos sobre el mismo tema desde 1995. Esta ley provee homogeneidad a la gestión de los residuos denominados "domiciliarios".-

En tanto, sobre la Protección Ambiental de los Bosques Nativos (26.331, diciembre de 2007) abundan las citas de leyes y reglamentos para proteger al bosque, recordándonos la vigencia todavía actual de la ley 13.273 de 1948 (Defensa de la Riqueza Forestal, con el régimen de la adhesión), que llegó a ser un verdadero Código Forestal, aunque no logró revertir la devastación acelerada de los bosques nativos, lo que provocaba alarma.-

En 2007 más de un millón de firmas pidieron una ley de preservación de esos bosques; y se logró la ley. La propia norma establece una moratoria, a partir de su promulgación, para la autorización de desmontes de los bosques nativos hasta la sanción del ordenamiento provincial que impone en su art. 8º; al tiempo que somete todo desmonte o manejo sostenible de bosques nativos a autorización (art. 13º). La ley regula la protección ambiental del bosque nativo en todo el país y corresponde que las legislaturas locales la complementen con normas que pueden ser más estrictas, pero no menos, y que prevalecen sobre ella; y se utilizarán para su interpretación y aplicación las disposiciones de la ley 25.675. La ley 26.331 norma una categoría de bosque (nativos) que también rige genéricamente la ley 13.273 y "corresponde aplicar ambas concurrentemente; aunque en caso de contradicción prevalecerá la ley nueva, por cuanto es de presupuestos mínimos, especial y posterior", se afirma en el libro. Uno de los aspectos notables de la ley, lo constituye la exigencia del art. 22º, que establece que para el otorgamiento de la autorización de desmonte o de aprovechamiento sostenible, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción deberá someter el pedido de autorización a un "procedimiento de evaluación de impacto ambiental". La misma será obligatoria para el desmonte; este procedimiento está reglado en el Capítulo 6 en los arts. 22 a 25. Luego se reglan la Audiencia y la Consulta Pública (Capítulo 7).-

Para las Actividades de Quema (ley 26.562, noviembre de 2009), la norma obedece a la necesidad de dar respuesta a la práctica de quemar pastizales naturales para destinar la tierra a la producción agropecuaria y para la limpieza de residuos; lo que ha provocado frecuentes incendios en los campos y daños a la flora y fauna, y al hombre. La idea de la ley es que "la prohibición de toda actividad de quema de vegetación o residuos de vegetación sin la autorización previa de las autoridades locales resulta clave para optimizar la coexistencia entre el desarrollo responsable de tales actividades y la capacidad operativa, logística y financiera de los sistemas de control de fuegos, minimizando el riesgo de catástrofes por impericia e imprudencia, etc.; minimizando el riesgo de desborde de la capacidad de respuesta de los organismos de control del fuego, pudiendo planificar cronogramas de actividades de quema, etc”. Existe la búsqueda de un criterio común de intervención temprana en todo el territorio nacional y es lo que fundamentó el carácter de la ley.-

Finalmente, la ley 26.639, setiembre 2010 (Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial) tiene un antecedente directo en el Proyecto sancionado como Ley 26.418, de octubre de 2008, que fuera vetada por el PEN por decreto 1.837/08 con una serie de argumentos ("que excedía el alcance de las facultades reservadas a la Nación en el art. 41 CN; la inclusión o exclusión de glaciares en el inventario podría afectar los trabajos de demarcación -Argentina-Chile-; el proyecto prohibía en los glaciares actividades que podrían afectar su condición natural, implicar su destrucción o traslado o interferir en su avance; que dicha prohibición de actividades, de regir, podría afectar el desarrollo económico de las provincias involucradas, implicando la imposibilidad de desarrollar cualquier tipo de actividad u obra en zonas cordilleranas"; etc.).-

El decreto que vetó la ley invitaba a los gobernadores, senadores y diputados nacionales de las provincias de la Cordillera a constituir un foro interdisciplinario para la discusión de las medidas a adoptar para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial, y así se hizo, apunta Valls. El Congreso aprobó un nuevo proyecto que entiende salvar las observaciones que mereció la ley vetada. "Los glaciares constituyen sistemas abiertos, con interacciones internas y ambientales, por lo que cualquier acción que se desarrolle en ellos o en áreas periglaciales, puede impactar negativamente en el ecosistema". Varios factores de gran importancia, se tomaron en cuenta para llevar adelante el proyecto. La degradación y retroceso de los glaciares a ambos lados de la Cordillera de los Andes, generadas por el cambio climático y la actividad humana, suscitaron la preocupación en círculos científicos, que se trasladó a la ciudadanía. La protección de los glaciares constituye -destaca el autor- un paso positivo para mitigar los efectos del cambio climático y proteger a las poblaciones que necesitarán su agua. La ley incorpora todos los glaciares a la categoría de "bienes públicos del Estado". Valls aclara que por ser un bien público, las personas particulares tienen su uso y goce con sujeción a las disposiciones del Código Civil y de las ordenanzas generales o locales (arts. 2339, 2340, inc. 3º, y 2341), y su utilización en los términos de la ley 25.688 requiere permiso (interesante concurrencia de normas).-

Recordemos que el art. 6º de la ley prohíbe actividades sobre el agua de glaciar, para las que el art. 2º de la ley 25.688 exige permiso. Se hace notar que la ley de glaciares prevalece sobre la 25.688, "por ser posterior y especial".-

17. La proyección de la obra de Valls hacia nuevas reglas de convivencia y de respeto a la naturaleza.-

El estudio profundo y la proyección hacia análisis futuros contenidos en su "Presupuestos Mínimos Ambientales", que dan el título al nuevo libro, se integran así a toda la fecunda obra de Mario Valls, que constituye un recorrido de 60 años de vida académica y profesional con un total compromiso con la enseñanza del derecho y la formación de jóvenes alumnos y discípulos, con la investigación y la búsqueda de nuevos conocimientos y de un nuevo modelo que impulse el desarrollo sostenible; para ello, la búsqueda de nuevos enfoques y orientaciones que tengan en cuenta la integración de los saberes, el progreso científico y la innovación tecnológica y social, y los cambios del orden jurídico político institucional que se dan en la nueva sociedad; para la proyección de nuevas reglas de convivencia y de respeto a la naturaleza, con la propuesta de un nuevo derecho ambiental eficaz y cumplible. Sin dudas, una vocación irrenunciable en Mario Valls, en la indagación y pesquisa de nuevas formas para el desarrollo y para una nueva ecología humana.-

18. A modo de enseñanzas y conclusiones.-

De lo expuesto, podemos resumir algunas de las enseñanzas y conclusiones que surgen de toda la obra de Mario Valls y con motivo de la presentación de su nuevo libro:

1) A partir de 2002 el Congreso Nacional decidió sancionar leyes que establecen presupuestos mínimos ambientales o de protección ambiental o algo similar que proveen normas especiales uniformes para todo el país, protectoras del ambiente o de algunos de sus elementos.-

2) Si bien estas normas ambientales no proveen un ordenamiento de la legislación ambiental federal ni de sus principios generales, son las que más se aplican.-

3) El libro de Valls expone ese conjunto de leyes que llamaron " de presupuestos mínimos de protección ambiental", explica las circunstancias de su sanción, correlaciona sus normas entre sí y con el resto del sistema jurídico argentino.-

4) La obra contiene notas necesarias para identificar las fuentes de información y sus referencias. Constituye una ayuda para seguir investigando.-

5) Describe el proceso de gestación de la "Ley General del Ambiente": puede ayudar a explicar las paradojas y los gestos de prudencia que la misma muestra.-

6) La actual dispersión de los temas y las normas ambientales no alcanzan a resolver la variedad de los que se suscitan y se dificulta crecientemente la interpretación y aplicación del sistema jurídico ambiental.-

7) La Ley General del Ambiente fue oportuna y necesaria. Litigantes, jueces e interesados la invocan constantemente y tratan de interpretarla.-

8) Es posible ir elaborando pacientemente el Código Ambiental Nacional que según afirma el autor, necesita la República.-

9) La gestión sustentable y adecuada del ambiente es más y mejor que su mera protección y puede entenderse que implica protegerlo.-

10) Los presupuestos mínimos que sanciona la Ley General no son necesariamente instituciones completas, sino los contenidos mínimos de instituciones que la ley local complementa.-

11) Interpretar y mejorar nuestras normas ambientales requiere un serio compromiso de todos los operadores jurídicos y de la sociedad.-

12) Las decisiones de los jueces denotan su preocupación por acompañar la orientación hacia lo ambiental que experimenta la comunidad y sus instituciones.-

13) Hay que pensar en un cambio de modelo cultural, económico y social que impulse un desarrollo sostenible.-

14) Es posible proponer otro modelo que tenga en cuenta la noción de bien común; desde la Revolución Industrial el modelo dominante promueve los intereses individuales por sobre los comunes.-

15) El progreso de derecho ambiental y su implementación eficaz, pueden darnos parte importante de las soluciones buscadas frente a las crisis social y ambiental.-

16) Debe insistirse permanentemente en la necesidad de sistematizar las fuentes de conocimiento del derecho y la información ambiental para promover el progreso del derecho ambiental.-

17) La norma jurídico ambiental impone una conciliación entre los distintos intereses ambientales: cuando los considera incompatibles lauda entre ellos, los organiza y compone. Cumple la función republicana de dirimir confrontaciones de distintos intereses humanos.-

18) La norma jurídica ambiental no siempre resuelve (o lo hace mal) todas las cuestiones de derecho. Pero el juez debe siempre resolver todo reclamo que se le plantee. Se valoriza y destaca la importancia de la opinión de los jueces. Saber de antemano cómo han decidido anteriormente en casos similares, ayuda a ajustar mejor las expectativas y pretensiones de las partes.-

19) La interpretación de la norma jurídica que hacen los jueces, tiende a aceptarse e inspira a la doctrina y a los legisladores.-

20) Sistematizar y difundir la información relativa a la jurisprudencia ambiental, promueve una espontánea homogeneización y el progreso del derecho ambiental.-

21) El contexto de implementación de la normativa ambiental en la Argentina es débil, pero que no obstante ello, en el último año han existido avances en casos concretos que convergen en características comunes.-

22) La doctrina señala la necesidad de continuar trabajando por la plena implementación de la normativa ambiental, cuestión que también coincide con los criterios reiteradamente expuestos desde amplios sectores de la comunidad y desde las cátedras de la Universidad.-

23) El acceso a la información y la participación ciudadana en temas sustentables son claves para la toma de decisiones para un futuro deseado.-

Se necesita contar con mejor información.-

24) El derecho a la información ambiental y la participación del ciudadano constituyen capítulos esenciales en las obras de Valls, quien ha insistido de modo concluyente en que el derecho al ambiente implica también el derecho a acceder a la información necesaria para protegerlo y protegerse contra riesgos, daños y perjuicios ambientales.-

25) La Participación del Ciudadano lo fundamenta el autor en que "es bueno y necesario que el individuo administre su propio ambiente y concierte con sus semejantes el ordenamiento y la administración de lo que comparte". La participación debe encuadrar en normas jurídicas y principios republicanos para evitar que la presión de los que más agiten prevalezca sobre el interés de los más serenos.-